党的十八届四中全会提出，要健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》以来，浙江省高度重视行政裁决工作，立足问题导向、目标导向、效果导向，合力推进裁决事项清单化、裁决申请便利化、裁决办案数字化，行政裁决的民事纠纷“分流阀”作用初步显现。本文以浙江省行政裁决工作的现状为切入点，重点剖析典型做法和存在问题，旨在为激活行政裁决效能提供有益参考。

一、加强行政裁决工作的重要意义

行政裁决是指行政机关根据当事人申请，依据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。作为多元化社会矛盾纠纷解决机制的重要组成部分，行政裁决具有专业性强、简便高效、成本低廉等优势。加强行政裁决工作，具有深厚的理论基础和实践意义。

（一）加强行政裁决工作是笃学践行习近平法治思想的必然要求

习近平总书记强调，法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为“诉讼大国”，必须坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确提出，要完善调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。从世界范围看，行政裁决制度大都是为了弥补传统司法的不足而建立和发展起来的。一方面，随着社会发展而来的各类纠纷大量涌入法院，超出了法院的承载能力，现有诉讼机制难以满足当事人权利救济需要。另一方面，市场经济的发展带来精细的社会分工和高度专业化，社会矛盾越来越具有专业性，使得一些特定领域社会矛盾的防范和化解必须依赖政府主管部门的专业能力。行政机关作为国家行政管理部门，长期从事特定领域的行政管理工作，具有丰富的专业知识和专业领域管理经验，更容易把握引起社会矛盾的关键所在。全面加强行政裁决工作，充分发挥行政机关在化解民事争议中的专业作用，是健全完善多元解纷机制的重要环节，也是深入学习贯彻习近平法治思想的坚实举措。

（二）加强行政裁决工作是坚持和发展新时代“枫桥经验”的突破性抓手

行政裁决制度充分体现了“枫桥经验”把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态的理念，在我国有着良好的制度基础和实践基础。从新中国成立初期开始，我国就十分注重运用行政裁决机制来防范和化解社会矛盾。1950年的《新区农村债务纠纷处理办法》第十条规定：“农村中的债务纠纷，均由当地区乡（村）人民政府会同农民协会按照本办法的规定处理之。区乡（村）不能解决者，由县司法机关裁判之。”当前法律法规关于行政裁决的规定也充分体现了“枫桥经验”立足基层、立足法治的要求。比如《中华人民共和国土地管理法》规定，土地使用权和所有权争议由县乡人民政府处理；《浙江省专利条例》规定，有条件的县（市、区）专利行政部门，经设区的市人民政府决定，可以处理专利侵权纠纷。全面加强行政裁决工作，充分发挥基层行政机关的管理优势，推动关口前移、重心下移，以法治方式推动矛盾纠纷就地化解，实现政治效果、法律效果、社会效果的有机统一，这也是实现基层社会治理现代化的有效路径。

（三）加强行政裁决工作是维护企业和群众合法权益的重要举措

在多元解纷格局下，行政裁决有其独特的制度价值和比较优势。一是程序更加简便。以浙江省专利侵权纠纷行政裁决为例，简易程序案件均在30日内结案，相比于动辄几个月甚至几年的诉讼程序，行政裁决极大地提升了企业和群众维权的效率。二是费用更加低廉。行政裁决不向当事人收取费用，相比于高昂的诉讼收费，行政裁决有效减轻了企业和群众维权的成本。三是解决问题更加彻底。与法院解决矛盾的力量相比，行政机关拥有更多的管理资源，能够有效运用多种行政管理手段，全方位地对民事纠纷进行防范和化解。同时，行政机关通过对专业社会矛盾的行政裁决，可以逐渐积累起管理经验，从中梳理提炼出相关的政策规范，从而将社会矛盾的事后化解与事先防范结合起来，防止今后再发生类似的社会矛盾，真正实现“化解一案、治理一片”。

二、浙江省开展行政裁决工作的实践探索

浙江省充分发挥司法行政部门的统筹协调功能，督促市场监管、财政、自然资源等部门依法履行裁决职责，聚焦专利侵权、政府采购、自然资源权属等重点争议领域，积极开展行政裁决实践探索。通过在健全制度、畅通渠道、创新实践等方面下功夫，初步构建起权责一致、运行便利、数字赋能的行政裁决工作体系。

（一）健全制度：从碎片化向清单化转变

一是编制行政裁决事项清单。针对行政裁决规定散见于各部门法的现状，浙江省依据法律、法规、规章规定，结合本省实际，编制形成第一批行政裁决事项清单并向社会公布，涉及土地权属争议处理、侵犯植物新品种权处理、专利侵权纠纷处理、企业名称争议裁决、政府采购投诉处理、电力并网互联争议处理等15项裁决事项。通过对裁决事项的清单化管理，厘清各部门裁决职责权限，推动职能部门依法正确履职尽责，确保行政裁决权责一致，在法治轨道上运行。

二是完善行政裁决法规制度。制定《浙江省行政程序办法》，规定具有行政裁决权的行政机关，应当根据法律、法规的规定，依据申请对公民、法人或者其他组织之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷作出行政裁决。修订《浙江省专利条例》，对专利侵权纠纷行政裁决的工作职责、受理条件、级别管辖、裁决程序等事项作出明确规定。推动将知识产权行政裁决制度写入《浙江省知识产权保护和促进条例》，规定行政裁决简易程序的适用条件和办理期限，为全省知识产权行政裁决“简案快办”提供制度支撑。

三是建立裁决系列配套机制。健全裁决调解机制，共建行政裁决调解平台，调动行业协会商会、专业律师等社会力量，积极组织当事人调解，充分发挥行政裁决“裁调结合”的便捷优势。创新繁简分流机制，推动开展行政裁决案件繁简分流、快慢分道，对基本事实清楚、证据确凿、权利义务关系明确的知识产权行政裁决案件，尽量适用简易程序，最大限度为企业和群众提供便利。建立重大裁决审理决定机制，对涉及公共利益和人民群众切身利益的重大行政裁决事项，严格执行听证、合法性审核、集体讨论决定要求，全面推进行政裁决规范化建设，进一步提升行政裁决质效。

（二）畅通渠道：从边缘化向主流化演进

浙江省行政裁决收案量连续多年增长，特别是近四年来专利侵权纠纷行政裁决年均收案量均在16000件以上，远超同期全省法院系统专利侵权一审民事诉讼收案量。行政裁决逐步从“分流”变成“主流”。

一是强化行政裁决权利告知。对属于行政裁决受案范围的民事纠纷，法院在登记立案前，行政复议、行政调解、仲裁、公证、司法鉴定、信访等机构在履职过程中，人民调解委员会、律师、基层工作者在参与矛盾纠纷化解时，主动向当事人告知行政裁决渠道，畅通“诉—调—裁”无障碍转换通道。

二是发挥普法宣传引流功能。严格落实“谁执法谁普法”普法责任制要求，督促职能部门将行政裁决工作纳入本单位普法规划、年度普法工作计划。运用政府网站、微信公众号及其他新媒体，通过以案说法等形式大力宣传行政裁决的优势特点、办事流程，提高行政裁决在企业和群众中的认知度，鼓励引导企业和群众通过行政裁决解决民事纠纷。

三是拓宽行政裁决受理渠道。依托12345投诉举报热线，安排专人加强电话接听，端口前移进行涉裁决事项甄别，提升常规渠道受理效率。依托知识产权保护中心、快速维权中心、专利代办处等设立行政裁决立案服务窗口，构建现场立案、网上立案、跨区域立案等立体化受理渠道。在案件较为集中、办案量较大的地区，建立知识产权行政裁决所，为企业和群众就地申请裁决提供最大限度的便利。

（三）创新实践：从分散化向集中化探路

2022年以来，浙江省司法厅组织开展了行政裁决“最佳实践”培育试点工作，选取浙江省财政厅、仙居、松阳等5家单位开展行政裁决先行示范，就横向和纵向层面相对集中行政裁决进行了积极探索。

一是探索政府采购争议集中裁决。为解决政府采购行政裁决分级管辖“同案不同判”、基层裁决能力不足、裁决结果复议诉讼纠错率高的问题，浙江省积极探索政府采购争议集中裁决模式，由省本级、杭州市、拱墅区、富阳区三级财政部门联动开展政府采购争议集中裁决试点，在杭州市民中心成立“政府采购行政裁决服务中心”，集中专业力量从事政府采购争议的行政裁决工作。建立省、市、县三级行政裁决受理、流程、审查、判定、尺度“五统一”工作机制，出台《政府采购行政裁决工作规程》，不断细化裁决标准，制定7类63项政府采购禁止行为清单指引，编写发布系列指导案例，制发政府采购文件范本。2023年以来，已受理政府采购行政裁决案件近200件，在后续复议诉讼程序中均未发生被纠错情形，政府采购争议行政裁决的专业化、规范化、标准化水平得到显著提升。

二是探索行政裁决县域集中模式。为解决行政裁决群众知晓度低、基层职能部门裁决能力弱的问题，仙居县探索县域范围内集中裁决模式。成立县行政裁决中心，实施行政裁决一窗受理、分流办理、集中审理。在社会治理中心设立裁决案件受理窗口、行政裁决工作室、听证室和调解室，由县行政裁决中心实施收结案集中管理，各职能部门根据裁决工作需要，指派专人入驻行政裁决中心集中开展裁决工作。细化行政裁决流程，制定工作程序、裁决文书示范文本和操作规范。建立以法律人才为基础的专业化行政裁决队伍，组建行政裁决专家咨询委员会。通过探索构建县域范围内相对集中的行政裁决模式，不断提升行政裁决的专业度、便利度和公众知晓度。

（四）数字赋能：从传统型向数字化迈进

一是打造数字化行政裁决平台。建成“浙江知识产权在线”数字化平台，开展专利侵权纠纷行政裁决全流程线上办理，实现当事人维权“不用跑”。申请人可以通过数字化系统，在线提交裁决申请和证据材料，并可在线跟踪案件办理状态。开通在线视频审理通道实现网上口审，行政裁决作出后，在线送达并实时通知双方当事人签收，实现“立、审、裁”线上闭环。平台开通以来，专利侵权行政裁决办案周期平均缩短30%。依托政府采购云平台和“浙江政务服务网”，建成政府采购在线投诉功能。通过畅通行政裁决线上渠道，有效引导权利人通过行政裁决途径解决纠纷。

二是运用数字化裁决办案手段。针对山林界址不清、林权纠纷频发、公益林补偿金难以精准发放的问题，龙泉市采用数字化测绘手段协助开展山林纠纷行政裁决。通过三维地图投影、便携投影仪等科技设备辅助，实现1.5万宗林地权属数据采集更新，准确率提升至99%以上。通过测绘系统进村组、现场勾绘示意图、即时计算面积，确保山林纠纷行政裁决过程公开透明、落界面积准确、裁决公平公正。2018年以来已成功裁处山林纠纷650多起，补发了因山林纠纷暂缓发放的公益林补偿金3800余万元，切实为林区群众解决了实际问题。

三、影响行政裁决工作的难点和堵点

在浙江省推进行政裁决工作的过程中，由于行政裁决制度本身存在诸多有待完善之处，实践中也存在一些认识分歧，使得行政裁决工作的推进仍存在一些难点和堵点问题。

（一）行政裁决的法律规范尚不健全

一是行政裁决的法律用语不统一。从现行立法的行政裁决条款来看，有的被称为“裁决”，有的被冠以“处理”等其他名称。以自然资源领域权属争议行政裁决为例，《土地管理法》对土地权属争议裁决的规定为“处理”，《矿产资源法实施细则》对探矿权勘查范围争议裁决的称谓为“裁决”，2019年重新修订的《森林法》对林木、林地权属争议裁决的用语仍为“处理”。由于当前立法对行政裁决的称谓缺乏统一规范，需要探究立法原意进行具体解释分析，导致实践中有些部门认为相关“处理”不属于行政裁决范畴，从而引发关于行政裁决范围的反复争论。

二是行政裁决的程序规则不统一。当前，国家层面立法尚未对行政裁决制度的内涵外延、适用范围、裁决程序等作出统一规范。行政裁决的具体条款散见于各部门法，裁决程序的细化标准也主要由国务院有关部门制定。比如财政部出台《政府采购质疑和投诉办法》，国家知识产权局发布《专利侵权纠纷行政裁决办案指南》，分别对政府采购争议、专利侵权纠纷行政裁决程序作出具体规定。但其他领域的裁决事项只有极少的零散规定，缺乏统一的裁决程序规范，实践中随意性较大。对于行政机关而言，缺乏严密的程序规则会减损裁决的正当性、权威性，不利于裁决作用的有效发挥。

（二）裁决与其他解纷机制的衔接不够顺畅

一是裁决与复议诉讼的衔接有待加强。无论是在理论还是实践层面，当前行政裁决在与民事诉讼、行政复议、行政诉讼等其他纠纷解决机制的衔接上，均存在不协调、不顺畅的问题。新修订的《行政复议法》对行政裁决是否属于行政复议受案范围没有作出列举式的明确规定，各部门法对行政裁决后的救济途径规定也不尽相同。《专利法》规定专利主管部门作出“认定专利侵权行为成立，责令停止侵权”的裁决决定后，当事人可以就裁决决定提起行政诉讼。《政府采购质疑和投诉办法》规定政府采购主管部门作出裁决决定后，当事人可以就政府采购裁决决定申请行政复议或者提起行政诉讼。行政裁决后司法救济途径的不同设定，极易给当事人进一步维权设置障碍，不利于行政裁决功效的发挥，也不利于多元解纷机制的有效运行。

二是裁决调解与司法确认的衔接有待加强。知识产权案件法院管辖的复杂性，给专利侵权纠纷行政裁决中调解协议的司法确认造成了一定的困扰。按照规定，浙江省内发明专利、实用新型专利等七类知识产权案件的一审民事、行政案件由杭州、宁波、温州三地知识产权法庭专属管辖。实践中，湖州、衢州的专利主管部门在裁决中协调当事人达成调解协议后，需要向杭州知识产权法庭申请司法确认。由于专利侵权纠纷调解协议的司法确认，涉及不同机关、不同区域，实践中难免存在沟通不顺畅、协调不得力的情形，从而影响调解协议后续执行的效率。

（三）部分裁决机关职责落实尚不到位

一是部分裁决机关履职动力不强。行政机关本就承担着大量的公共管理职责，在人员、经费紧张的情况下，对行政裁决往往抱有“多一事不如少一事”的想法。同时，行政裁决作出后，当事人还能提起行政复议或者行政诉讼，行政机关行使裁决权有被卷入复议诉讼的风险。再加上现有的法治政府考核评价体系下，复议诉讼纠错率、败诉率都是衡量行政机关依法行政水平的重要指标。部分裁决机关出于对败诉风险、考核扣分的顾虑，不愿意主动承担裁决职责。

二是部分裁决机关履职能力不强。行政裁决专业性极强，不仅要求办案人员有专业知识和技能，还要精通相关领域的法律规定，并具备丰富的办案经验。从统计来看，目前行政裁决案件多发生在县（市、区）一级，但基层裁决机关仍存在专业人才储备不足的问题，办案人员的业务能力、法律素养、工作经验相对较弱，“不会裁”现象仍普遍存在，办案能力有待提升。此外，部分行政裁决事项在查明事实方面也存在困难。在浙江省全力优化营商环境的背景下，供应商维权意识高涨，政府采购争议案件数量增长较快。政府采购行政裁决面向全国供应商，赴外省调查取证中时常发生当地相关机构不配合，取证困难等情况，这也给事实认定和裁决决定的作出造成了一定障碍。

四、激活行政裁决效能的努力方向

加强行政裁决工作，充分发挥行政裁决制度的独特优势，是完善多元解纷机制的重要举措，对于进一步提升企业和群众的法治获得感，推进基层社会治理体系和治理能力现代化具有重要意义。激活行政裁决效能，应当从完善法律规范、推进机制协同、加强队伍建设、创新工作模式、优化履职保障等多方面着力，推动行政裁决工作再上新台阶。

（一）完善法律规范，书写行政裁决工作“总提纲”

一是统一行政裁决立法用语。在立法中明确使用“作出行政裁决”的表述，对于现行立法中属于行政裁决事项但使用“作出处理”“作出裁定”等不规范表述的，应积极推动修订，从源头上明确行政裁决的适用范围，避免在实践中产生歧义和混淆。二是逐步扩大行政裁决适用范围。对于专业性和技术性较强、与行政管理活动密切相关、适宜由行政机关通过行政裁决化解的民事纠纷，积极在法律法规中规定行政裁决制度。地方政府积极争取省人大常委会授权，在授权范围内开展行政裁决制度试点。通过制度性安排，强化行政裁决的引流功能，切实发挥其化解民事纠纷的“分流阀”作用。三是完善行政裁决程序规则。建立健全省级政府和国务院有关部门“一般+特别”的互补性行政裁决程序适用规则。省级政府可以根据法律法规和本省实际，通过省政府规章、行政规范性文件、地方标准等形式制定省域范围内统一适用的裁决程序规则。国务院有关部门通过部门规章、操作指南等形式，对裁决程序作出特别规定的，按照特别规定执行。国务院部门未作特别规定的，按照省政府制定的一般程序规定执行。积极开展行政裁决程序立法的地方实践，为国家统一立法提供可资借鉴、可供参考的地方样本。

（二）推进机制协同，搭建裁决与其他解纷机制“高架桥”

一是优化裁决与司法的协同联动机制。主动对接法院，深化行政裁决中达成调解协议的司法确认机制，实现调解协议跨部门、跨区域的无障碍司法确认，进一步提升调解协议的形式确定力和强制执行力。完善行政裁决案件强制执行的“行政—司法”衔接机制，对拒不履行行政裁决内容的，依法申请强制执行，全面提升行政裁决的执行效率。二是赋予行政裁决决定相对免证地位。借鉴2020年《最高人民法院关于知识产权民事诉讼证据的若干规定》，明确行政裁决决定的证据地位，赋予行政裁决决定相对免证效力。对于未在法定期限内提起行政诉讼的行政裁决决定所认定的基本事实，当事人在民事诉讼中无须再次证明。如果当事人在民事诉讼中提出新的证据足以推翻行政裁决决定的，法院可以采纳新证据作出判决。三是厘清行政裁决与后续救济程序的关系。行政裁决与行政复议均属于行政机关行使准司法权的行为，行政机关作出行政裁决后，是否有必要再由另一行政机关进行复议审查，无疑值得商榷。建议进一步明确行政裁决的后续救济途径。行政裁决决定作出后，当事人不服的，可以就原民事纠纷提起民事诉讼，或者直接就裁决决定提起行政附带民事诉讼。既遵循司法最终原则，又提升救济效率，避免裁决后救济程序过于冗杂。

（三）加强队伍建设，打好行政裁决质效提升“主动仗”

一是明确裁决工作机构。敦促行政裁决机关明确具体承担裁决工作的机构，确保行政裁决工作有机构承担、有专人负责。加强行政裁决队伍正规化、专业化、职业化建设，将专业能力强、工作经验丰富、具有法律专业背景的人员充实到行政裁决工作岗位，配强工作力量，确保人员匹配与行政裁决任务相适应。二是开展行政裁决专项培训。严格落实中共中央组织部等五部门《关于建立法律职业人员统一职前培训制度的指导意见》要求，有序推进行政机关中初次从事行政裁决公务员的职前培训工作，进一步提升行政裁决工作人员运用法治思维和法治方式开展行政裁决工作的能力。三是加强行政裁决技术支撑。针对行政裁决专业技术性强的特点，组建行政裁决专家库，优化知识产权技术调查官、政府法律顾问、公职律师等参与行政裁决工作机制，积极发挥专家库成员在新领域、新业态及疑难复杂裁决案件处置中的积极作用，推进行政裁决专业技术事实与专业问题调查的科学化、规范化、统一化，全面提升行政裁决的质量和效率。

（四）创新工作模式，培育行政裁决规范建设“领头雁”

一是鼓励行政裁决创新实践。深入开展行政裁决“最佳实践”培育试点，推动行政裁决制度创新、技术创新、路径创新，充分激发行政裁决的制度活力。扩大政府采购集中裁决试点覆盖面，进一步提升政府采购当事人在行政裁决中的便利度和满意度。二是组织行政裁决规范化建设试点。分批次组织开展专利侵权纠纷行政裁决规范化建设试点，发布一批具有示范引领作用的典型案例和经验做法予以推广，推动专利侵权纠纷行政裁决工作走深走实。三是打造升级版数字化裁决平台。持续迭代行政裁决数字化平台，推动行政裁决与司法审判信息共享、证据互认。进一步优化在线办案流程，依法简化办案环节，降低权利人维权成本，缩短办案周期，提升行政裁决效率。

（五）优化履职保障，让裁决机关和裁决人员吃下“定心丸”

一是建立行政裁决容错免责机制。坚持包容审慎原则，落实容错免责机制，如因裁判尺度、法律理解等原因或因技术性问题已征求专家意见仍被纠错的，不追究相关人员责任，尽可能消除裁决机关和裁决工作人员的思想顾虑。二是优化行政裁决考核评价机制。将行政裁决工作纳入法治政府建设考核评价和法治政府示范创建考核指标体系，以行政裁决工作机制完善程度、机构与人员配备情况、裁决案件办案量和纠纷化解效果为维度，以正向激励为主科学合理设置考核指标。三是开展行政裁决正向激励活动。为行政裁决工作人员履职营造良好环境，通过典型案例评选、岗位技能比武、学习研讨交流等各种形式发现人才、培养人才。定期开展行政裁决表彰奖励，对行政裁决工作落实到位、成绩显著的单位和个人，予以通报表扬。通过优化履职保障，焕发行政裁决人员活力，激发行政裁决工作效能。

（作者系浙江省司法厅干部）